如何遏制“兩高”項目頂風上馬訪生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長嚴剛

　　中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 吳晶

　　9月6日，生態(tài)環(huán)境部公布第二輪第四批中央生態(tài)環(huán)境保護督察典型案例，指出一些地方存在煤量替代弄虛作假，違規(guī)建設“高耗能”“高排放”項目等問題。此前，第二輪前三批中央生態(tài)環(huán)保督察反饋問題中，一些地方也存在違法違規(guī)上馬“兩高”項目。

　　“兩高”項目盲目發(fā)展，不僅影響區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善，還嚴重影響碳達峰碳中和目標實現(xiàn)。習近平總書記主持召開中央深改委第二十一次會議時強調(diào)，嚴把“兩高”項目準入關(guān)口，推進資源節(jié)約高效利用，培育綠色低碳新動能。

　　為什么一些地區(qū)要頂風上馬“兩高”項目？如何遏制和管控？如何整改？記者就此專訪了生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副院長嚴剛。

　　堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展是完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念的重要舉措

　　記者：“高耗能”“高排放”主要有哪些項目，對生態(tài)環(huán)境會造成哪些危害？

　　嚴剛：“高耗能”“高排放”項目，也就是通常所說的“兩高”項目，涉及行業(yè)多、覆蓋面廣。具體來講，“兩高”項目一般是指煤電、石化、化工、鋼鐵、有色冶煉、建材等行業(yè)的項目，這些行業(yè)均是污染物和二氧化碳排放的重點行業(yè)，據(jù)估算，占全國二氧化碳排放70%以上，主要大氣污染物排放50%左右。

　　當前，一些“兩高”項目存在手續(xù)不全、產(chǎn)能替代“一女多嫁”、煤炭替代不實、審批要求落實不力、節(jié)能審查不到位等問題。由于其高耗能、高排放的特征，“兩高”項目盲目發(fā)展，將導致資源能源過度消耗，帶來環(huán)境污染和碳排放問題，對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和減污降碳造成巨大壓力。如果盲目上馬“兩高”項目得不到有效遏制，不僅會沖高我國碳排放水平、增加污染治理和生態(tài)保護修復壓力，還存在顯著的高碳鎖定問題，有可能形成“擱置資產(chǎn)”和投融資風險，加劇經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護間的矛盾，嚴重影響美麗中國建設和碳達峰碳中和目標愿景的實現(xiàn)。

　　記者：從優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的角度看，遏制“兩高”項目有何重要現(xiàn)實意義？

　　嚴剛：黨中央高度重視堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展工作。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，要堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，推動綠色轉(zhuǎn)型實現(xiàn)積極發(fā)展。習近平總書記在主持中共中央政治局第二十九次集體學習時強調(diào)：“不符合要求的高耗能、高排放項目要堅決拿下來。”從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進經(jīng)濟社會發(fā)展的角度看，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展是完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念的重要舉措，為新發(fā)展階段深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了重要抓手，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)帶來重要契機。

　　有利于促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，推動工業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型。在遏制“兩高”項目盲目發(fā)展過程中，通過嚴控“兩高”項目增量、優(yōu)化存量，能夠從根本上解決地方產(chǎn)業(yè)層次整體偏低、結(jié)構(gòu)偏重、布局不合理、低水平重復建設問題，倒逼淘汰落后產(chǎn)能，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)綠色化水平，推動“兩高”行業(yè)向綠色、環(huán)保、低碳、循環(huán)方向發(fā)展。

　　為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間，加快經(jīng)濟發(fā)展新舊動能轉(zhuǎn)換。遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，為數(shù)字經(jīng)濟等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出更多空間，為綠色低碳產(chǎn)品以及綠色環(huán)保裝備發(fā)展創(chuàng)造更多機會，有助于加快新舊動能轉(zhuǎn)換，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。

　　從源頭上減少污染物和碳排放，推進減污降碳協(xié)同增效。遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，從產(chǎn)生源頭上切斷了“三廢”排放和碳排放來源，降低了環(huán)境污染末端治理和碳減排的壓力，打通了優(yōu)化前端產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)推動減污降碳工作的關(guān)鍵堵點，有助于精準高效推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善和“雙碳”目標實現(xiàn)。

　　　主觀認識不足、控制行動乏力、發(fā)展觀念尚未根本轉(zhuǎn)變是部分地區(qū)頂風上馬“兩高”項目的主要原因

　　　　記者：生態(tài)環(huán)境部有關(guān)司局負責人介紹，“十四五”之初，部分地區(qū)上馬高耗能、高排放項目抬頭。為什么一些地區(qū)要頂風上馬“兩高”項目？

　　　　嚴剛：“十四五”時期是我國轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻堅期，也是實現(xiàn)2030年前碳達峰的關(guān)鍵期、窗口期。在國家堅決遏制“兩高”項目發(fā)展形勢下，部分地區(qū)仍頂風上馬“兩高”項目。究其原因，可概括為三方面：

　　主觀認識不足。部分地方和領(lǐng)導干部對于推動實現(xiàn)碳達峰碳中和的重大意義以及以減污降碳為牛鼻子加快推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的理解不夠深刻、認識不夠徹底，主觀上還沒有做好綠色低碳發(fā)展準備。有些地方甚至把碳達峰當成“碳沖鋒”“攀高峰”，認為2030年前是提高化石能源使用的“窗口期”，沒有清晰認識到地方高位碳達峰對碳中和帶來的壓力，形成了2030年碳達峰之前可以抓緊上一些高耗能、高排放項目，還可以繼續(xù)大幅提高化石能源使用量的思想誤區(qū)。

　　控制行動乏力。一些地方對“兩高”項目審批管理權(quán)限層層下放、一放了之，存在事中事后監(jiān)管嚴重不足現(xiàn)象。同時，國家碳達峰碳中和頂層設計方案尚未正式出臺，還沒有形成推動碳達峰碳中和清晰的時間表、路線圖、施工圖，也沒有建立有效的激勵約束以及考核機制，使得部分地區(qū)缺少明確要求，導致遏制“兩高”項目行動乏力，出現(xiàn)政府監(jiān)管缺位現(xiàn)象。

　　發(fā)展觀念尚未根本轉(zhuǎn)變。有的地區(qū)片面追求GDP增長、以GDP為引領(lǐng)的發(fā)展觀念未得到根本改變，尤其是當前受經(jīng)濟下行壓力、新冠肺炎疫情等影響，在推進綠色發(fā)展上出現(xiàn)了搖擺。在發(fā)展方式的選擇上，很容易受傳統(tǒng)發(fā)展路徑依賴的影響，慣性堅持過去高投入、高消耗、以資源環(huán)境為代價的粗放型發(fā)展模式。

　　　　地方政府落實“兩高”項目防控措施不力、問題突出的，實施區(qū)域限批，納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察

　　記者：如何從源頭管控“兩高”項目，管控的重點在哪里？

　　嚴剛：源頭防控是遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的治本之策。5月31日生態(tài)環(huán)境部公布的《關(guān)于加強高耗能、高排放建設項目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導意見》，圍繞嚴把審批關(guān)、準入關(guān)和監(jiān)管關(guān)，在宏觀、中觀和項目三個層面，明確了生態(tài)環(huán)境管理要求，引導“兩高”項目低碳綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體看：

　　在宏觀層面，加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控約束，加快推進“三線一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）成果在“兩高”行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大項目選址中的應用，充分發(fā)揮“三線一單”引領(lǐng)“兩高”項目合理布局、有序發(fā)展的作用。京津冀及周邊地區(qū)等“兩高”項目密集、環(huán)境空氣質(zhì)量改善任務艱巨的區(qū)域，要采取更加嚴格的措施嚴控“兩高”項目發(fā)展。

　　在中觀層面，強化規(guī)劃環(huán)評效力，對涉“兩高”行業(yè)的綜合性規(guī)劃、工業(yè)和能源等專項規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃進行嚴格審查。以“兩高”行業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的園區(qū)規(guī)劃環(huán)評，要增加碳排放情況及減排潛力分析，推動園區(qū)綠色低碳發(fā)展。推動煤電能源基地、現(xiàn)代煤化工示范區(qū)、石化產(chǎn)業(yè)基地等開展規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價，完善生態(tài)環(huán)境保護措施并適時優(yōu)化調(diào)整規(guī)劃。

　　在項目層面，要嚴格“兩高”項目環(huán)評審批，提升清潔生產(chǎn)和污染防治水平，推進減污降碳協(xié)同控制。嚴把新改擴建“兩高”項目的環(huán)境準入關(guān)，嚴格落實產(chǎn)業(yè)政策，從嚴、從緊、從實控制“兩高”項目上馬。要嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、“兩高”項目產(chǎn)能替代、污染物削減替代、煤炭消費削減替代等政策。提升“兩高”項目清潔生產(chǎn)和低碳發(fā)展要求，將碳排放影響評價納入環(huán)境影響評價體系，從產(chǎn)業(yè)源頭控制碳排放量，推進從微觀層面強化減污降碳源頭管控和全過程管理。

　　　記者：對于已建成的不符合要求的“兩高”項目應如何整改？

　　嚴剛：對于已建成的不符合要求的“兩高”項目要堅決整改，應視具體情況進行分類處置、動態(tài)監(jiān)控。對不落實環(huán)評、能評等要求的“兩高”項目，應責令立即整改。對造成重大環(huán)境污染或生態(tài)破壞的，依法責令停止生產(chǎn)或使用，或報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府責令關(guān)閉。審批及監(jiān)管部門工作人員不依法履職、把關(guān)不嚴的，依法予以處分；對于未嚴格落實產(chǎn)能置換、煤炭消費減量替代、區(qū)域污染物削減替代等要求的“兩高”項目，強化責任追究，對建設單位及相關(guān)責任人納入行業(yè)黑名單并向社會曝光。地方政府落實“兩高”項目防控措施不力、問題突出的，實施區(qū)域限批，納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察。

　　　　構(gòu)建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度和監(jiān)管體系，開展“兩高”項目常態(tài)化監(jiān)管

　　記者：如何開展常態(tài)化監(jiān)管，構(gòu)建有效的制度和監(jiān)管體系？

　　嚴剛：構(gòu)建源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的制度和監(jiān)管體系，開展“兩高”項目常態(tài)化監(jiān)管，需要做好以下幾方面工作：

　　建立統(tǒng)一管理臺賬。“兩高”項目常態(tài)化監(jiān)管涉及發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)信息等多部門，可以在各部門管理動態(tài)清單的基礎(chǔ)上，推動建立一套統(tǒng)一的管理臺賬，記錄項目名稱、建設地點、所屬行業(yè)、建設狀態(tài)、節(jié)能審查、環(huán)評審批等基本信息，涉及產(chǎn)能置換的還應記錄置換產(chǎn)能退出裝備、產(chǎn)能等信息。

　　強化監(jiān)督檢查。包括嚴格開展節(jié)能審查，建立“兩高”項目環(huán)評與排污許可監(jiān)督檢查工作機制，強化以排污許可證為主要依據(jù)的執(zhí)法監(jiān)管，將“兩高”企業(yè)納入“雙隨機、一公開”日常執(zhí)法監(jiān)管等。

　　嚴格責任追究。要建立通報批評、用能預警、約談問責等工作機制，對工作開展不力、“兩高”項目準入把關(guān)不嚴的地區(qū)，嚴格問責，嚴肅查處。將遏制“兩高”項目發(fā)展情況納入中央生態(tài)環(huán)境保護督察范疇，壓實地方政府落實遏制“兩高”項目盲目發(fā)展、能耗雙控和污染治理主體責任。

　　健全激勵政策。完善有利于綠色低碳發(fā)展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策，建立不同類型的碳排放總量控制制度，推進全國碳市場建設。嚴格執(zhí)行差別化電價政策，對能源消耗、污染物排放超過限額要求的“兩高”行業(yè)實行懲罰性電價政策。

　　將減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，大力推動工業(yè)、電力、交通、建筑四大領(lǐng)域節(jié)能降碳

　　記者：在遏制“兩高”項目發(fā)展的同時，應如何開展節(jié)能降碳等工作，確保如期實現(xiàn)2030年前碳達峰、2060年前碳中和的目標？

　　　　嚴剛：我國力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和，是黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策部署，為加快推動我國綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展提供了方向指引，也對節(jié)能降碳工作提出了新的要求。實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會變革，需要各地方、各領(lǐng)域、各行業(yè)的共同努力。要將減污降碳協(xié)同增效作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的總抓手，一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核。去年開始，我院會同14家行業(yè)協(xié)會和科研機構(gòu)對電力、鋼鐵、水泥、鋁冶煉、石化化工、煤化工等6個重點行業(yè)和交通、建筑兩大領(lǐng)域開展碳排放建模、情景分析、達峰路徑研究，基于重點行業(yè)和領(lǐng)域提出全國碳排放達峰路線圖。根據(jù)研究成果，在遏制“兩高”項目發(fā)展的同時，還要以生產(chǎn)和生活方式全面綠色低碳轉(zhuǎn)型為方向引領(lǐng)，大力推動工業(yè)、電力、交通、建筑四大領(lǐng)域節(jié)能降碳工作。

　　工業(yè)領(lǐng)域長期以來是我國能源消費和二氧化碳排放的第一大領(lǐng)域，是影響全國整體碳達峰碳中和的關(guān)鍵。要在嚴格控制“兩高”產(chǎn)能盲目增長的同時，圍繞產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源能源利用效率提升，加快工業(yè)生產(chǎn)方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，大力推進工業(yè)節(jié)能降耗，構(gòu)建低碳循環(huán)工業(yè)體系。

　　電力是全國最大的碳排放行業(yè)，也是未來10年我國用能增量的主體。要大力推動非化石能源發(fā)展，全面提速風光電源布局，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

　　交通領(lǐng)域要大力提升新能源汽車發(fā)展速度，持續(xù)降低新生產(chǎn)燃油車碳排放強度；繼續(xù)推進大宗貨物運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快形成中長距離運輸以鐵路、水運為主的格局；推進綠色低碳出行，形成綠色低碳交通運輸方式。

　　建筑領(lǐng)域需堅持能效提升與用能結(jié)構(gòu)優(yōu)化并舉。通過合理控制建筑規(guī)模、大力推動北方地區(qū)清潔取暖、提高新建建筑節(jié)能標準、推廣超低能耗建筑、加大既有建筑節(jié)能改造力度、積極推動建筑領(lǐng)域可再生能源應用，多措并舉控制建筑領(lǐng)域碳排放。